理论研究

上海市文化市场行政执法总队2016年互联网上网服务营业场所专项整治行动工作总结

为贯彻落实国务院新修订的《互联网上网服务营业场所管理条例》(以下简称《条例》),根据本市实际情况,总队制定了《互联网上网服务营业场所专项整治行动工作方案》,决定从2016年3月至10月在全市范围内开展为期八个月的专项整治行动。在整个整治行动中,各区县执法大队认真贯彻落实总队整治方案要求,依据自身职能分工和监管职责,严格按照既定方案的时间节点,认真谋划,积极协调,主动作为,有序推进各项工作落实和实施,各区县执法大队共计出动稽查次数1441次,稽查人数7666人次,联合执法155次,共检查无证场所1112家,发放宣传品12821份,取缔和关停无证无照场所243家(不包括街镇各种行动,如拆迁、市容整治等关停场所),立案146件,查押电脑2347台,较好地完成了工作任务,达到了一定的整治效果。现将此次专项整治行动工作总结如下:

一、主要做法

(一)加强组织领导,精心准备。一是高度重视,统一思想认识。各区县执法大队充分认识到专项整治工作的重要性,领导高度重视,专门集中学习研讨《条例》要求,对《条例》中保护未成年人权益、维护文化市场安全生产和维护市场公平秩序展开,对擅自从事互联网上网服务经营活动时接纳未成年人行为和市民举报的问题进行广泛的讨论,对集中取缔行动的时间节点、任务目标、人员分工及执法重点进行了布置,并制定了相应的工作方案,此外,对此次行动进行思想动员,强调要克服畏难情绪、精心协调准备、集中执法力量,切实推进和落实好专项整治工作。二是扎实排摸,明确整治重点。各区县大队通过实地检查、排查和复查,摸清了各辖区范围内“有照无证”、“无证无照”、“有照有证”这三类互联网上网服务营业场所的底数,特别是摸清“城中村”、城乡结合部、学校周边互联网上网服务营业场所的情况,并根据排摸掌握情况,制定和优化专项整治行动方案,明确工作目标和措施,为下一步深入展开整治工作打下基础,做到了有的放矢,同时将排摸到的情况及时输入到总队指挥监管系统,有利于总队下一步建立信息库。另外,根据排摸掌握的情况,各区县大队明确了整治行动的重点区域(外来人口较集中的街镇、学校周边)、重点时段(每周五的下午、双休日及暑假期间)和重点场所(B、C级网吧),分别制定了针对性的整治计划,查处了一批违规行为,取缔了一批无证场所,认真做好了未成年人保护工作。三是加强法制宣传,耐心引导。加强对经营者的法规宣传教育,会同相关部门积极引导经营者合法经营,形成健康有序的市场竞争环境。在G20峰会前夕,各区县大队通过开展“网吧管理工作会议”、发放法规告知以及发放办证指南等措施,加强新法的普及,对网吧经营者进行教育和引导,督促经营者规范经营,进一步维护好网吧经营管理秩序引导经营者合法经营,要求其严守未成年不得进入的底线、做好场所安全经营工作、落实网吧无线升级改造工作。同时,利用相关媒体,营造良好舆论氛围。例如闵行区在此次专项整治启动时,通过联合闵行网站、电视台、《闵行报》等区内各类媒体整治情况进行跟进报道,各街镇也都加大了法制宣传力度,在强大的舆论攻势下,一些“黑网吧”从业者打消了侥幸心理,主动停止违法行为,全区自行关闭无证网吧172家。

(二)多方联动,形成监管合力。一是建立三级联动机制,加强日常巡查工作。充分调动各方力量,形成大队执法力量、街道、网吧监督员、三级联动巡查员为一体的全方位联动监管模式。例如崇明县依托“扫黄打非”办公室平台,召开了全县乡镇扫黄办主任会议,通过联系所在乡镇“扫黄打非”办主任和乡镇联动工作站,充分发挥三级联动巡查员的作用,由各街镇三级联动巡查员实地走访的方式进行,针对重点经营场所进行踩点,密切配合,精准打击。二是搞好部门联动,增强执法力度。在此次整治活动中,各区县大队主动加强与公安、工商、消防等相关部门沟通协作,对互联网上网服务营业场所实行分级分类管理,并组织完善应急方案和长效监管模式,在公安、综治等相关强力部门的支持和配合,形成了有效的部门联动机制,切实形成监管合力,使网吧市场秩序进一步规范。三是重视社会举报信息的核实。凡是接到的社会举报信息,都会及时将根据举报信息进行实地走访,并向举报人回复和反馈相关情况。社会举报信息的广泛运用,对于发现违法行为具有重要作用。

(三)创新执法方式方法,确保公正文明执法。一是坚持分类管理,柔性执法。各区县大队对查处到的涉嫌违法的互联网上网服务营业场所采用分类整治的措施:一是对学校周边的“有照无证”、“无证无照” 互联网上网服务营业场所坚决予以取缔;二是对“城中村”的“有照无证”、“无证无照” 互联网上网服务营业场所移送区县综治办处理;三是对符合办证条件的“有照无证”、“无证无照” 互联网上网服务营业场所。首次执法,采取教育为先的原则,责令限期整改;二次执法,视情况再次教育并责令整改,但如果该场所存在接纳未成年人行为、擅自从事互联网上网服务经营活动场所的集中区域、市民反复举报较多的场所和网吧内设置暗房非法从事游艺游戏机经营活动的行为的,要坚决予以查处和取缔;两次教育并责令整改后,逾期仍不改正的要坚决予以查处和取缔。查处取缔工作应当按照新《条例》第27条的规定采取“查封”、“扣押”等强制措施,执法过程中如需采取“查封”违法场所、“扣押”违法设备等强制措施的,要慎重、依法实施,并做到对相关设备一一甄别,严格按照执法流程逐一做好登记、标注、签字、保管等工作。二是依法文明行政,以情说理。为确保执法取缔工作顺利开展,各区县大队更加注重借助先进技术装备、乡镇属地力量做好现场突破、执法取证、物品查扣和安全保障等工作。在执法取缔行动中,大队执法人员身穿防刺服和防割手套,全程开启执法记录仪,充分做好自我保护;针对对立面较为强烈的场所,交由属地公安进行人员隔离,做好违法经营现场的保护与取证工作;同时在执法现场,大队领导指挥有力,执法人员规范制作法律文书,充分调查无证经营者与上网消费者,后勤人员做好扣押电脑的拆运工作,确保了整个执法现场的秩序井然。同时在专项整治行动中,面对一些当事人不懂法、不讲理、现场闹事、言行威胁的情况时有发生。为了确保执法工作的严肃性,公平公正的处理当事人。各区县大队专门研究了对这些问题的处理方法,规范一线执法人员的执法行为,化解与当事人的冲突和矛盾。面对一些“黑网吧”业主的无理取闹,执法人员保持良好的形象,不骄不躁,保持克制,耐心细致的有情、有礼、有节的讲清法律的要求,出具执法的法律依据,坚持法律底线不动摇,并对闹事当事人三番五次进行教育,动之以情,晓之以理,打消当事人搬领导、施压力,干扰执法的侥幸心理。

二、存在不足

    此次专项整治行动尽管成绩比较显著,但也有一些不足之处。一是排摸数据和网吧管理的数据库信息系统不健全。在整治期间存在“黑网吧”信息报送、处置不及时等问题,群众举报的无证网吧不在排摸的名单之列、已经取缔的网吧却又“复活”,信息报送与共享方面存在一定不足。二是执法力量薄弱。文化执法队伍人员有限,法律法规赋予的强制手段措施有限,突然面对庞大复杂而又无序的“黑网吧”市场,各区县大队明显感到执法力量不足,心有余而力不足的现实让执法人员非常无奈。正如有人所言,原来全市工商部门5000多人的20多年的战斗都没有能够遏制住黑网吧的扩展和蔓延趋势,你们全市文化执法只有400多人的执法力量,就是其他什么都不干,也只能是杯水车薪,短期绝不会有什么明显的监管效果。同时,因为受到法律条规的束缚,文化执法部门的执法相对弱势。有部分经营业主对网吧整顿有抵触情绪,以闭门、争吵、甚至肢体冲突的方式拒绝执法,面对所谓的无赖或者“强势”业主、装疯卖傻的人员,或用老人、孕妇,或者残疾人来恐吓、博取同情、撒泼威胁、蛮横无理,有的甚至阻挠执法、暴力抗法时,感到非常无奈,如果过于强硬执法的话,可能又会导致涉稳事件的发生,这些都增加了执法工作的难度和危险性。如果想查扣上网设备,特别是想全部查扣的话,没有公安人员的在场配合,根本就是苍白无力。在整治行动的过程中,如果没有相关强势部门的行动配合,就会出现执法部门安排取缔“黑网吧”行动时,往往吃“闭门羹”现象发生。最后,多方联动执法的工作机制还需进一步优化和完善。街镇在组织执法行动时,执法大队由于执法任务重,却又安排不出时间和人员,这反映上下联动执法机制还不完善。同时,联合执法程序繁琐。在协调一次联合执法行动时,需要一遍又一遍地现场摸底,一遍又一遍地制订修改方案,还要多次组织召开相关单位、甚至还有物业部门和其他社会组织等参加的协调部署会,联合执法的程序比较繁琐,等到确定要行动时,往往信息外泄,场所关门,联合执法行动没有起到应有的作用。三是立案处罚比较尴尬。按照有关规定,查处取缔黑网吧必须没收其专用工具和设备,并处以罚款。但在案件的实际处理中,没收当事人工具、设备后,在罚款执行上存在种种困难。比如:有的当事人在网吧被查处后但案件还没有办结前便外出,后续调查处理面临找不到当事人的问题;有的当事人在作出行政处罚决定后,拒不缴纳罚款。若申请法院强制执行,不光耗时耗力,又往往因被执行对象是困难弱势群体,无可供强制执行的财产而无果而终。而且案子终结后,查扣来的电脑等设备设施处置程序复杂又耗时也成为工作中的一个难题。四是常态化的监管机制还未形成。“黑网吧”经营者法律意识不强,经常公开对抗检查。为避免冲突,在执法过程中一般采取发放法规告示、行政指导、上门告诫、阻止断网等柔性方式执法,即使没收设备,大多也是象征性地扣押几台电脑,查处畸轻,往往无济于事,前脚走、后脚照常经营,达不到威慑违法行为的效果,彻底取缔难度大。有些刚刚取缔的无证网吧在整治取缔后,群众举报其又在原址上重新开业。防回潮、防反复的工作机制如何保障,相关职能部门、网络运营商、供电部门之间的协调配合,街镇的宣传和巡查如何实现,需进一步加强和改进。

三、今后的工作方向

当前,互联网上网服务营业场所监管职能转移后,文化执法部门对其监管工作还处于初步探索阶段,需要不断地总结阶段性工作经验,继续按照既定目标,适时调整工作方式和要求,继续加大法制宣传,扩大整治成效,对举报指向多、接纳未成年人和存在重大安全隐患场所的整治和取缔力度,对“避风头”经营的无证网吧进行“回头看”,做好停业观望或查处取缔场所的回访复查,对于屡教不改的要予以坚决取缔,巩固专项整治成果,防止无证网吧经营现象的反弹。同时,在后续监管工作中,进一步健全常态化的监管机制,打造自身队伍,增加执法力量,同时加强联合执法,积极做好与相关部门的沟通和协调,形成监管合力。最后,要继续学习和贯彻《条例》,努力完善监管和执法过程中的法律程序,做好相关配套措施,如及时更新互联网上网服务营业场所的数据库信息系统,使网络监管和执法更加公正有效,使互联网上网服务经营场所秩序得到进一步好转。