理论研究

上海市文化执法总队落实旅游市场监管职责形成旅游类举报投诉分析报告

随着元旦春节两节的临近,总队12318平台接到旅游类举报投诉数量呈现增长趋势,游客投诉重点集中在无证无照经营旅行社不与游客签订合同、受非法旅游网站蒙骗以及旅游过程中被胁迫购物等情形。

为更好地落实上级下达的旅游市场管理要求,了解当前上海旅游市场现状,有针对性的加强旅游市场监管,总队对接到的旅游类举报投诉情况进行了认真的收集和细致的分析,对涉及无证无照经营旅行社类举报投诉所存在的典型问题进行了深入的研究,形成了专项分析报告。

该分析报告中的相关数据来自于总队2016年收到的74起涉及无证无照经营旅行社类举报投诉的处理结果,总队重点对投诉中的举报事项、举报时间、车辆信息、相关旅行社信息、游玩景点、旅游产品相关信息和导游信息进行了分类整理,在此基础上对该类举报投诉所存在的旅游信息获取方式、旅游产品内容以及旅游执法实际情况等典型问题进行了分析,并得出了相应的结论。基于上述分析所得出的相关结论,总队也在报告中针对性的提出了一些意见和建议,具体报告如下:

一、总体情况

2016年,总队共接到涉及无证无照经营旅行社类举报投诉74起,介入办理此类举报投诉12起,因信息不完整而无法受理的共62起。

二、举报案件处理情况分析

在12件由总队着手调查办理的无证无照经营旅行社类案件中,总队依法抄送市网信办(通信管理部门)处理了7家非法旅游网站,由于地域管辖建议移交外省市网信办(通信管理部门)的案件共4起,1起所涉网站在调查期间无法登陆,调查终结。 

在62件无法受理的举报投诉中,主要是通过冒充中国国际旅行社、中国国旅旅行社、中国青年旅行社、春秋旅行社等知名旅行社的名称招徕游客,违法组织旅游经营活动。

三、举报案件内容分析

1.举报人举报方式、人群分布及举报时间

从举报方式上看,举报人主要是以电话的方式进行举报,实名举报的举报人以外省市游客等初次到上海旅游的人群为主。从举报时间上看,主要集中在今年八、九、十这三个月期间,其中八月份20起,九月份14起,十月份24起。

2.举报事项

从举报事项角度分析,单个举报投诉中涉及的举报事项一般为两到三个。其中,涉及不与游客签订合同的共69起,购物店强制消费购物的有27起,导游擅自甩团的有10起,导游及景点另行收费的共6起。

3.旅游产品信息

在所涉及的旅游产品类型上,以上海一日游和上海周边多日游的产品为主,最长的游客跟团出行时间为五日。

从旅游信息获得方式上分析,除25起无法确认信息获得方式的举报外,其余的49起举报中,共有27起举报是举报人游客自己收受上海市街头散发的小传单和小广告而获得的相应旅游产品信息;共有14起举报是游客通过互联网搜索的方式获得相应旅游产品信息;共2起是由黄牛直接向游客现场推销相应旅游产品的方式。

从举报人所提供的旅游服务相关信息上看,游客和对应的旅游服务提供者的联系方式均为电话号码(偶尔会有姓氏出现,真实全名比较少见),均未能准确提供导游人员的导游证件信息和旅行社的相关经营信息,包括旅行社的登记信息和旅游经营许可信息。

从旅游服务供应商信息上,能准确提供车辆牌照信息的为31起。举报所涉及的车辆以沪牌大巴车为主,占比达到了81%。

在旅游线路上,举报所涉及的旅行团上车地点以上海市地铁站出入口为主(人民广场站、虹桥火车站、上海火车站站、曲阜路地铁站、中华艺术宫站),旅游线路中有购物店的共45起,占投诉比例的61%,购物店在上海的主要涉及三家购物店,分别位于浦东世博园区国展路189号、浦东南路2169号和金沪路1270号

4.举报处理结果

总队高度重视此类涉及无证无照经营旅行社和违规经营旅行社业务网站的举报投诉,对于所有涉及无证无照经营旅行社的举报投诉,总队在做好第一时间记录和反馈举报人的前提下,妥善保管了所有的举报材料,并对举报线索进行了逐一排查。在总队接到74起涉及无证无照经营旅行社的举报中,介入调查处理12起。这12起举报投诉中,通过小广告线索调查取证的案件仅有1起,在旅游网站违规失信致使游客利益受损的情形中,共针对11家旅游网站做出了相应处理。

四、相关分析结论

1.举报投诉时间具有规律性

由上述分析可以看出,我市旅游举报投诉多发于旅游旺季,尤其是在八月份暑假期间和十月份国庆期间这两个时间段,无证无照经营旅行社类的旅游举报投诉数量明显增多。

2.举报所涉及的旅游信息获取方式具有单一性

在涉及无证无照经营旅行社的举报投诉中,游客的旅游信息获取方式具有单一性,主要是通过旅游小广告和互联网搜索的方式获取,此类情形占整个涉及无证无照经营旅行社举报投诉量的84%。其中,55%的举报是游客直接接收无证无照经营旅行社从业人员在上海闹市区、地铁站、酒店等区域散发的旅游小广告而获得旅游产品信息,主要接收地址有人民广场、虹桥交通枢纽、上海火车站、恒丰路桥、豫园、田子坊等处,29%的游客则是从互联网上搜索得到此类无证无照经营旅行社所发布的旅游信息。由于游客本身对于旅游产品的鉴别能力不强,所以较易受到此类无证无照经营旅行社低价招徕的诱惑。

3.举报所涉及的旅游产品内容具有高度的同一性

在所有的举报投诉所涉及的旅游产品内容中,以上海一日游和上海周边多日游产品为主,涉及该类产品的举报投诉占了整个无证无照经营旅行社类投诉举报比例的87%。而这些旅游产品无一例外的都会涉及到不签订旅游合同的情形,占比高达到93.2%。此外,36.5%的投诉中涉及了旅游过程中擅自增加购物店景点的情形。

4.旅游执法部门手段具有一定的局限性

在涉及无证无照经营旅行社和非法经营的旅游网站的举报受理中,举报线索共74起,而真正达到举报受理条件的投诉仅有12起,只占举报线索的16%,执法部门对举报情况的有效立案效率偏低。

究其原因,首先,对于游客提供的旅游小广告上的线索,取证难度大,其所冒充的旅行社均为合法正规经营的知名旅游企业,唯一能够真实反映个案信息的仅为手机号码。现阶段旅游行政执法人员无法通过手机号码做到有效确定调查目标和固定相应的调查证据。因此,在这12起举报投诉中,通过小广告线索调查取证的案件仅有1起,大部分案件因无法核实到号码归属者的真实信息而调查终止。

其次,通过旅游网站违法线索开展的调查取证所涉及的案件有11件,在所涉11家旅游网站中,备案地在上海的仅7家,总队依法抄送此7家网站至上海市通信管理局进行相应的处理,仍有4家网站域名解析IP地址不在上海管辖。根据从市通管局了解到的情况,市通管局能够依法关停或注销备案的网站仅为备案地和域名解析IP地址均在上海的网站。而结合以往的调查经验,此类旅游网站基本没有ICP备案,IP地址也多在上海市外甚至境外,经营地址都为虚假,执法部门无法查到网站的真实信息和实际经营人。同时,网站的运营成本也非常低,即使被查处关闭,也可以迅速更换域名再次上线。

此外,旅游执法部门虽然能够对导游人员及旅游车辆进行依法检查,但对于导游人员无人身控制权,对于涉嫌无证无照运营大巴车也无法扣押,在以前的执法过程中就发生过上海“非法一日游”导游人员和车辆甩客逃跑,造成大量游客不满,转而围住执法人员情形。

由此可见,旅游等相关执法部门的执法手段都具有一定的局限,导致了举报投诉成案率偏低。对散发旅游非法小广告的行为,主要涉及城市管理、工商管理、轨道交通执法等部门,对非法旅游网站则涉及通信管理部门,管理和执法部门较为分散。因此,对于此类问题,亟需整合相关部门力量集中解决才是规范旅游市场乱象的有效路径。

5.必要证据材料缺失导致案件无法正常开展调查

总队未能依法立案办理这些投诉的另一原因是部分举报人所提供的旅游产品信息不完整和相关重要证据材料缺失,如旅游合同缺失、发票收据缺失、旅行社相关信息缺失、导游相关信息缺失等。总队受理举报投诉,要求举报人提供被举报单位的具体信息,并附有举报内容对应的必要证据。但在实际的旅游举报过程中,部分举报人因不能够提供所举报旅游产品、旅行社和导游的违法证据材料,在总队对其进行受理和分析之后便发现其举报投诉无法达到受理的标准。

五、相关意见及建议

无证无照经营行为已经严重侵害了游客的合法利益,严重危害了本市正规旅行社的经营权益,严重损害了上海建设世界著名旅游城市的形象。

为有效应对和处理上海市无证无照经营旅行社类举报投诉所反映的各类问题,在此建议相关职能部门从积极引导和全面监管两个方面入手:

(一)积极引导:

1.提供更多的正规上海“一日游”产品。应当引导更多的正规旅行社参与上海“一日游”经营活动,特别是发挥好旅游集散中心的品牌优势,在本市人流密集区域设置明显的收客点,与搜索引擎合作置顶正规上海“一日游”产品,并拓展到外省市客源地打响上海“一日游”的品牌,让更多得外省市游客在当地购买到正规的“上海一日游”产品,满足外地游客的旅游需求。

2.提高游客的自我辨识和保护意识通过各大电信运营商,扩大外地游客旅游短信提醒范围,探索建立网络搜索引擎提醒,在游客搜索上海“一日游”关键词时,主动弹出提醒信息帮助游客辨别。同时协同通信、工商管理部门推出正规旅行社官方网站白名单及旅行社电子许可证辨识标志。并通过大众媒介和大型广告显示屏,向游客特别是外地游客宣传告知签订旅游合同和索取机打发票的重要性,保留好原始凭证,切勿轻信路边小广告,避免上当受骗。

(二)全面监管:

1.完善机制。无证无照经营旅行社的存在,在于游客将便宜作为选择旅行社的标准从而被不法人员所利用,整个无证无照经营旅行社组织的一日游多日游活动也多以不签合同、中途强制游览购物点的操作模式进行,整个黑色产业链涉及到旅游管理、文化执法、工商、物价、公安、通管、物价、交通、城管等多个部门的管辖权限,要想斩断这条黑色产业链,就要从源头上抓起,在各个环节把关,联合多个执法部门的力量,发挥市旅游综合监管联席会议的联络功能,集中力量进行市场规范和整治,才能有效遏制住无证无照经营旅行社和违规失信旅游网站丛生的乱象。

2.切实落实属地管辖责任。建议属地相关部门能够根据相关法律法规,落实监管责任,特别是辖区内发放非法旅游小广告和游客上车点问题比较突出的黄浦、静安、浦东新区,以及在只以旅游团为消费群体的购物点集聚的浦东新区,旅游管理、文化执法、工商、交通、公安、城管等相关部门,要在区政府的统一领导下,采取联合执法的方式,形成监管合力,对无证无照经营旅行社进行有效打击。 

3.继续保持高压整治态势。按照上海市人民政府《加强本市旅游市场综合监管实施方案》(沪府办[2016]68号)的文件要求,由旅游管理部门牵头,联合相关部门查处“黑社黑导”等违法经营行为,配合参与打击涉及旅游行业的“黑车黑店”等违法经营行为。特别是对重点地区、重点时期、重点场所保持高压的整治态势,市中心区域在上海“非法一日游”上下车点、郊区区域在旅游车辆出沪道口开展联动,有条件的地区可以建立旅游秩序综合管理办公室便于统一协调管理,有效维护游客的合法权益,提升上海的旅游形象。同时,针对为上海“非法一日游”提供导游服务的外地导游,强化导游证扣分和所在地旅游局通报制度,增加导游人员的违法成本。

4.提高上海“一日游”从业者的辨识度。打造智慧旅游,推广“一日游”专用合同和电子行程单的使用度,探索建立上海“一日游”车辆标示明示化、方便景区、相关职能部门快速辨识和针对性检查。

5. 深化“网络旅游经营活动”监管工作。针对网络旅游经营活动正呈现出:非法旅游网站数量庞大、网站ICP备案缺失、服务器及经办人不在上海等情形,不断加强旅游主管部门和通信管理部门间的协作机制,及时关停非法旅游网站。

通过此次分析,今后,总队将能更好的同市旅游、公安、工商、交通、物价、通信管理等相关部门,依法查处“黑社”“黑导”等非法经营行为,配合参与打击涉及旅游行业的“黑车”“黑店”等非法经营行为,落实旅游市场监管责任。