理论研究

甘肃文化市场管理研究

【内容摘要】文化市场管理担负着维护国家文化安全、加强意识形态管理、保护文化市场消费者和未成年人合法权益、维护正常市场秩序等重要任务,是一项复杂的系统工程,特别是全面深化改革和推进依法行政以来,文化市场工作重心从重事前审批管理为主转移到加强事中、事后的监管和服务上来,文化市场管理的范围、理念、方法有了较大幅度的调整,对管理效能、技术监管手断和服务等行政能力提出了更多更高的要求。因此,对市场自身发展特点规律和文化市场管理职能方式的研究就显的尤为重要。

当前文化发展正处于重要战略机遇期,文化管理体制改革是我国政府进行文化管理的重要一步。甘肃文化市场管理更需要抢抓机遇,适应新常态,在维护市场繁荣稳定发展的同时,积极担负起“文化卫士”的职责。甘肃文化市场管理需要政府部门充分的认识,给予足够的政策和制度保障,在充分调动文化市场管理部门加强日常监管等常规性管理的同时,还应在承担文化市场应急处置能力、防范行业系统性风险、落实文化市场安全生产、加强网络文化市场管理和事中事后监管等方面积极探索,努力形成便捷高效的管理机制,营造良好的文化市场发展环境。

本文在回顾甘肃文化市场发展及管理的基础上,对文化市场管理的内容、方法、依据、特征等进行了论述,认清区域文化市场管理的现状、特点及规律,分析了甘肃文化市场管理目前存在的问题及原因,从法规建设、行政管理、综合执法、部门协作、激活市场、社会监管等层面提出了甘肃文化市场管理的思考,建议细化完善法规建设、明晰各级各机构职责、丰富管理的方式手段,提升服务能力质量,调动市场活力,更好的促进甘肃文化市场健康繁荣发展。

【关键词】甘肃  文化市场  行政管理  综合执法

 

导论

(一)研究的目的和意义

随着社会主义市场经济体制建设的不断深化和依法行政要求的日益强化,文化市场行政管理的理论和方法也随着发生了许多变化。特别是全面深化改革和推进依法行政以来,文化市场从以行政手段和直接管理为主转移到以经济、法律手段和间接管理为主上来,工作重心从重事前审批管理为主转移到加强事中、事后的监管和服务上来,文化市场管理的范围、理念、方法有了较大幅度的调整。加之网络文化等新兴文化市场崛起,对管理效能、技术监管手断和服务等行政能力提出了更多更高的要求。

甘肃由于文化市场和文化产业的体量小等原因,管理中多遵从于宏观政策的管理和对发达地区管理经验的借鉴应用,缺乏对本省文化市场管理进行系统研究及成果应用。因此,本文将从甘肃文化市场管理的角度切入,重点研究文化市场内在属性、本质特点、基本规律等问题,分析梳理甘肃文化市场管理中存在的问题和深层次原因,根据文化市场管理和综合执法趋势与任务,提出相应对策,力争为构建新型完备的甘肃区域性文化市场监管体系提供一定的理论基础和依据,服务于甘肃文化市场繁荣健康发展。

(二)国内外研究现状

20世纪90年代以来,伴随着世界范围内由管理型政府向服务型政府转变的浪潮,各国掀起了旨在提高政府各部门管理效率、改进政府服务质量和服务形象的新一轮改革,实践中产生了许多政府行政管理方面的学说。但国外由于管理体制和管理重点的不同,往往对文化市场实行间接管理,政府未设定文化行政管理部门和机构,政府管理的目标,就是在政策制定和扶持上创造条件,促进市场的快速发展。一些设立了文化市场行政管理部门和机构的国家,政府根据其所占市场份额、税收比例采取相应的扶持政策,即用管理市场的方法管理文化市场。因而,国外针对文化市场这一领域的发展现状、特点,而单就文化市场行政管理进行研究的成果并不多见。

国内对文化市场和文化企业管理的研究成果很多,如《文化产业管理》、《文化市场营销学》、《文化产业通论》、《文化产业一本通》、《甘肃文化大省建设与文化产业发展》等等,其中部分专著对文化市场有所涉及,如提出文化产品市场、文化服务市场不够发达,文化资金市场、文化设施市场、文化人才劳务市场发展滞后等等。 文化部文化市场司每年发布《中国文化市场发展年度报告》,印发《年度全国文化系统优秀调研成果选编》等。东部沿海经济发达地区从本省行政层面对文化市场管理研究的内容和成果比较多(如上海市、浙江省等对本地文化市场管理有较为系统的研究成果)。但由于研究的角度、方法、目的不同,针对西部地区区域性的文化市场发展现状、特点而进行的研究非常缺乏。甘肃省在文化大省建设和华夏文明传承创新区建设过程中,针对文化产业发展的研究成果很多,出台了一系列扶持政策,但还没有专门针对文化市场发展而进行系统的研究,近年来也没有针对文化市场管理出台过地方性法律法规。另外,虽然近年来各级各类文化市场管理人员结合自身工作也进行了一些研讨,但研究对象大多是文化市场某项具体管理工作或某一行业等,缺发系统性、全面性、规律性以及创新性和指导性。

一、甘肃文化市场概况

(一)甘肃文化市场发展回顾

1、甘肃文化市场发展的历史背景

文化市场是从国家控制的文化事业之外自发兴起并在争议中发展起来的。1979年,广州东方宾馆开设了国内第一家音乐茶座,在社会上引起了轩然大波并迅速走红,成为我国文化市场兴起的标志。1984年上海开设了第一家营业性舞厅。这些是在新体制上生长的新事物,被称为社会文化市场(当时一些地方的文化市场管理机构叫社会文化管理委员会)。而在文化事业单位内部,也以以文养文的名义搞起了文化经营活动。此后营业性歌舞会(厅)、民间剧团、歌星演唱会、台球、录像放映、卡拉OK、电子游戏等一系列新的文化娱乐方式不断打破禁区进入市场。19882月,文化部、国家工商行政管理局联合发布《关于加强文化市场管理工作的通知》,第一次明确使用了文化市场的概念,规定了文化市场的管理范围、任务、原则和方针。

文化市场的发展打破了文化事业的单一格局,符合社会多方面的文化需求,符合改革开放的大方向。在争议声中,地方文化部门逐步设立起一个新的管理机构,承担文化市场管理职责。1983年,深圳市率先在市文委内专设了文化市场管理处,建立专职的文化稽查队。此后安徽、四川、湖北等地部分城市也建立了文化稽查队。文化市场兴起10年后的1989年,国务院机构改革批准文化部设立文化市场管理局,标志着全国文化市场管理体系初步形成。

文化市场管理机构特别是国家层面专门机构的设立,一方面,使当时还处在边缘的新兴事物得到政治和法律的认可,在认识上突破文化单纯的意识形态性,承认其有商品属性,这是改革开放解放思想的一大成果,它为文化市场的合法存在与发展打开了空间。这些都表明文化市场的性质和地位得到认同和提高。另一方面,文化部门开始从办文化管文化转变,从面向本系统到面向社会,扩展了自身职能,提升了社会形象和地位,也增强了经济实力。可以说文化市场管理的开创为文化领域的改革开放作出了历史性贡献。[1]

甘肃文化市场发展同样经历了从最初的附着于文化事业,在以文补文的狭小空间里发展;到法规体系逐步完善,行政手段强力介入市场管理;再到简政放权、转型升级、强化信用体系监管等依据市场经济规律调节发展的成长过程。为甘肃经济社会发展、满足人民群众文化需求、加强未成年人管理和社会综合治理等方面做出了积极贡献。

2、甘肃文化市场管理行政主体及改革历程

继文化部设立文化市场管理局后,甘肃省文化厅机关设置了文化市场处,现行的主要职能是研究拟定全省文化娱乐市场、演出市场、美术品市场、艺术培训市场管理的政策、法规,并监督实施;指导全省文化市场稽查工作。19966,甘肃省机构编制委员会印发甘机编[1996]049文件,批准成立甘肃省文化市场稽查队,于当年底正式组建并开展工作,系事业单位,参照公务员管理,县级建制,隶属甘肃省文化厅管理。199611月,省政府审查确认,甘肃省文化市场稽查队具备行政处罚主体资格,主体类别为法定授权组织(《甘肃日报》19961213日公告),独立行使文化市场行政处罚权。主要职责任务是:负责对文化娱乐市场、文艺演出市场、电影市场、美术品市场、图书报刊、电子出版物、文物市场等进行监督检查,实施有效的社会文化行业管理。2009121日,省文化厅印发委托书,将省文化市场稽查队的主体类别调整为行政委托组织,以省文化厅的名义行使行政处罚权。20111月,文化厅印发《关于调整省文化市场稽查队部分工作职责及内设机构的通知》,对原职能进行了部分调整。按照属地管理谁审批、谁监管的原则,省文化市场稽查队不再参与文化娱乐场所的一般性检查,将主要工作调整为调研指导基层执法工作、检查规范全省执法文书档案、查办全省重点案件、受理群众举报等,将内设机构调整为办公室、管理科、稽查科、综合科。

甘肃省的各市(州)、县(区)在文化局机关也相继设立了文化市场管理科,组建了文化市场稽查队。2009年年底,按照中宣部、文化部的要求,甘肃省7个厅局联合下发了《关于加快推进全省市(州)县(市、区)文化市场综合执法改革工作的意见》,甘肃省开始了文化市场综合执法改革工作。甘肃省文化厅在2010年年初也下发了《关于充分利用机构改革有利时机积极推动文化市场综合执法改革的意见》(甘文厅明电[2010]5号),明确要求各地文化行政部门紧紧抓住改革的有利时机,突出解决重点问题,全力推动改革工作。截至2011年底,甘肃省的14个市州和86个县区全部完成了文化行政责任主体合并,成立文广新局,组建了文化市场综合执法机构。市州成立了文化市场综合执法支队,核定人员编制为816名,为参公管理的副县级全额事业单位。县区成立了文化市场大队,核定编制为310名,多数为参公管理的正科级全额事业单位(部分为副科级)。各级执法机构均隶属同级文广新局管理,受文广新局委托履行文化娱乐、新闻出版、知识产权、广播影视、文物经营、美术品销售等市场的管理职能和扫黄打非任务。改革后,甘肃文化市场执法队伍的人员编制、办公经费等实际困难得到了一定解决,甘肃文化市场综合执法人员从改革前的570人增加到980人左右,执法队伍建设得到了很大提高。这次综合执法改革,以文化部201112月下发《文化市场综合执法管理办法》为一个阶段,在执法机构组建、人员选拔;执法程序;执法监督和责任追究等方面做了进一步的明确,可以说是文化市场行政执法的依据。

全国文化体制改革,把副省级以下原属文化、新闻出版、广播电视部门的行政许可权划归文广新局统一行使,行政处罚权则划归文化市场综合执法部门统一行使。通过文化行政许可权与文化行政处罚权的分离,构建了一种既互相配合又相互制约的文化管理工作新机制。201112月,文化部52号令,赋予文化市场综合执法机构两项职权,即文化市场的监督检查权和违法处罚权。党的十八届四中全会提出,要加快执法队伍整合,大幅削减市县两级执法队伍种类,重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法,有条件的领域可以推行跨部门综合执法。[2]这就要求继续深化文化市场管理体制机制改革,使文化市场的管理更加规范化。

(二)甘肃文化市场主体规模

管好文化市场、繁荣文化市场,是文化行政部门的一项重要工作,文化娱乐场所是社会窗口,反映社情民意,牵动方方面面,关系国家文化安全和广大人民群众文化权益。近年来,在国家政策的支持下,甘肃文化市场所经历了从无到有、由小到大、逐步繁荣发展的阶段。2010年底,甘肃文化市场中文化系统营业总额为20亿左右,新闻出版系统营业总额为46.5亿左右,广播电视系统为23亿左右,全省总营业额尚不足百亿元。其中文化市场经营单位(含演出经济机构、娱乐场所、经营性互联网文化单位、艺术品经营单位、文化市场连锁经营单位等)2912个,从业人员17186人。

2014年底,文化市场经营机构2968个,从业人员18433人,资产总计28.29亿元。其中娱乐场所机构数1278个,从业人员10542人,资产总计19.77亿元。互联网上网服务营业性场所(网吧)机构数1570个,从业人员5473人,资产总计7.70亿元。非公有制艺术表演团体120个,从业人员2418人,资产总计8187万元。

全省文化市场按城乡分:城市文化市场经营机构1066个,从业人员7505人,资产总计13.42亿元;县城文化市场经营机构1467个,从业人员9545人,资产总计13亿元;县以下地区文化市场经营机构435个,从业人员1383人,资产总计1.86亿元。从我省14个市州文化市场行业机构数分布情况看,以兰州市的机构数位居首位,占总体的18.2%,其次是酒泉市,所占比例为11.5%。天水市、武威市、庆阳市、平凉市、陇南市、定西市、张掖市、白银市的机构数在8.5%-5.1%之间,嘉峪关市、金昌市、甘南州和临夏州机构数所占比例较少。反映出我省文化市场行业的发展,与地区经济总量,人口总数,自然环境,市场消费能力密切相关。具有规模、档次较高的大型场所主要集中在省会兰州和部分经济条件较好的市州所在地。文化市场经营项目大部分集中在城市,占比达84.6%。而农村地区由于自然条件较差,经济规模、投资规模偏小,只占总体文化市场行业的15.4%。以网吧为例,城市网吧终端数最低在80台以上,终端数在150台以上的能占全省网吧总数的30%,而乡镇网吧终端数大多只有十多台,经营环境差,甚至有的偏远乡村文化市场经营项目几乎处于空白。

全省文化市场按经营范围分:非国有艺术表演团体机构数120个,从业人员2418人,资产总计8.18亿元;娱乐场所1278个,从业人员10524人,资产总计19.7亿元;互联网上网服务场所(网吧)1570个,从业人员5473人,资产总计7.70亿元。从统计数据看出,网吧行业所占比例最大,为63.8%,其次是娱乐行业,为31.6%,演出行业和艺术品行业所占比例最少。[3]

数据说明目前的甘肃文化市场各行业发展极不平衡,网吧行业属近年发展起来的新兴产业,有投资,有规模,经营环境好,消费成本低,对不同年龄层次的人都有吸引力;娱乐行业经过多年发展,已成为老百姓休闲时间进行文化娱乐活动的主要场所和方式;演出行业和艺术品行业与老百姓的爱好、经济能力紧密相关,受到的关注度低,发展较慢。而网络文化和动漫产业在我省属起步行业,其发展水平与其他省份相比还有很大差距,应重点给予扶持。

总体来说,较2010年底相比,文化系统管理的营业性文化市场各项经济指标均有不同幅度的提升。但由于起步晚经济发展、基础设施等又较为落后,甘肃的文化市场与国内发达地区相比仍处于初级阶段,存在着总量小、地区发展不平衡、城乡发展差别大、行业结构不合理等诸多问题。

二、甘肃文化市场管理现状

(一)甘肃文化市场管理的主要内容

1、对市场准入进行把关审查

主要是对生产文化产品的企业、组织、中介机构,以及进入文化市场提供文化服务的个体经营人员,实行准入制度,在固定资产投资,营业场所面积、专用设施设备、法人资格条件等方面,按照法律法规设置的量化条件及要求进行把关审批,以保证各种经营主体进入市场后,具备基本的生产经营条件和能力,从源头上确保文化市场的规范有序竞争。

2、对文化产品内容进行审查监管

这是文化市场管理工作的核心,根据相关法律法规,严禁有反对宪法确定的基本原则的;危害国家统一、主权和领土完整,危害国家安全,或者损害国家荣誉和利益的;煽动民族仇恨、民族歧视,侵害民族风俗习惯,伤害民族感情,破坏民族团结,违反宗教政策的;扰乱社会秩序,破坏社会稳定的;危害社会公德或者民族优秀文化传统的;宣扬淫秽、色情、邪教、迷信或者渲染暴力的;侮辱或者诽谤他人,侵害他人合法权益的;表演方式恐怖、残忍,摧残演员身心健康的;利用人体缺陷或者以展示人体变异等方式招徕观众的;以及法律、行政法规禁止的其他情形进入市场运行。

3、对经营活动进行规范管理

重点是对准入文化市场进行文化产品生产、交换和提供营业性服务的组织和个人的日常经营活动和行为进行规范、监管,以确保文化市场合法经营、秩序稳定、健康发展,这是文化市场管理中的一项长期工作。

(二)甘肃文化市场管理的法律依据

文化市场管理部门主要依据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国著作权法》、《中华人民共和国文物保护法》;国务院陆续颁布的《音像制品管理条例》、《电影管理条例》、《营业性演出管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《中华人民共和国著作权法实施条例》、《无照经营查处取缔办法》等,以及文化部发布施行的一系列规章。甘肃省人大、省政府先后出台了《甘肃省文物保护条例》(2005923日省第十届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过)、《甘肃省娱乐场所管理条例》(2005923日甘肃省的第十届人民代表大会常务委员会第十八次会议进行了第三次修正)、《甘肃省广播电视管理条例》(2007531日甘肃省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过)、《甘肃省非物质文化遗产保护条例》(2015327日甘肃省第十二届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过)等地方性法规、规章对文化市场进行管理。

(三)甘肃文化市场行政管理体制

目前甘肃文化市场行政管理体制中,省文化厅、省新闻出版局、省广电局、省通信管理局等分别管理文化演艺业、新闻出版业、广电业、互联网通信业等主要文化市场行业。省委宣传部负责对宣传文化系统进行指导和协调工作。除以上政府主管部门外,还涉及许多关联性或边缘性协调管理部门,如省公安厅、财政厅、环保厅、兰州海关、税务局、工商局、知识产权局、省政府法制办等。因此,甘肃文化市场的管理主体是政府主管部门按职责分行业管理,在同级管理部门之间采取横向协调管理,在文化系统之外与相关职能部门进行跨部门协调,在这种管理体制框架下,形成了一种较为松散的混合型组织管理架构。2012年初,省委、省政府批准成立了全省文化市场管理工作领导小组及其办公室,确定了文管领导小组及办公室的主要职责及任务分工,对文化、广电、公安、工商等18个成员单位的文化市场管理职责进行了明确分工,形成了对全省文化市场统一领导、统一协调、统一执法的良好局面。

(四)甘肃文化市场管理的主要成效

1、市场主体准入规范

一是结合转变政府职能、调整下放行政审批事项等工作,对重点行业,依据国务院《条例》和文化部的相关实施细则,以及甘肃省委、省政府关于简化审批程序、提高审批效率的要求,进一步梳理市场主体准入的审批权限、条件、标准和程序,先后制定下发了设立文艺表演团体、演出经纪机构、演出场所、娱乐场所、美术品经营场所、互联网文化单位及经营性服务场所和各类营业性演出等13类审批事项的审批规范流程和办事指南,取消了资金证明等申报材料,既便于各级审批机关和业务人员顺利、规范的开展各项审批工作,又方便了社会资本进入各类文化市场开展经营活动。二是完善市场主体退出机制,即:强制退出机制。对违法违规经营、造成重大社会影响的市场主体,由当地文化市场综合执法机构根据相关处罚规定,强制取缔、关闭。换证审查退出机制。将甘肃省文化市场各类行政许可证的有效期限统一设定为2年,到期换证时,经营单位需报告2年来的经营情况。对经营不善、社会和经济效益较差、没有发展前景的机构和场所,提供包括劝退在内的相关行政指导;对超过半年尚未换证,并事先未向发证机关报告和说明的机构、场所,注销行政许可证,直接退出市场。自行退出机制。对经营业主自行改行,不再从事文化市场经营活动的,经过确认,由原发证机关直接注销行政许可证退出市场。通过完善文化市场退出机制,基本解决了各市州普遍反映的多年来存在的空证废证无法处理的问题,为进一步加强甘肃省文化市场规范管理提供了较好的政策环境。三是为严格履行文化市场行政审批职责,做到职权法授、程序法定、行为法限、责任法究,以及各项管理程序标准化、过程透明化、行为可监督、结果可核查,不断提升各级行政审批机关和工作人员依法科学履职的能力水平,采取自查、暗访抽查、重点明查等方式,对文化市场行政审批信息公开情况、规范行政审批程序情况、行政审批文书和案卷管理情况、行政审批人员业务能力和廉洁履职情况等进行重点检查,形成了一套完整的检查制度。

2、管理的能力水平提高

在不断充实完善文化市场管理体系、奠定依法行政基础的同时,按门类逐步建立起事前审批、事中监管、事后执法的经营活动管理机制,以及进出口文化产品内容审查、国产文化产品备案的文化内容监管新机制,为规范文化市场经营秩序提供制度保障。据不完全统计,仅在2015年,甘肃省共出动执法人员175141人次,检查经营单位85303家次,责令整改2395家次,警告827家次,受理举报305件,责令停业整顿140家,吊销许可证1家,有效规范了文化市场经营秩序。2015年甘肃省级执法培训投入经费45万余元,根据基层需求和执法重点,分期分批举办了5次全省执法骨干培训,培训了506人次,占到全省文化市场行政执法人员总人数的半数以上。各市州举办培训班80余次,培训包括经营业主在内的2959人次,在年度执法业务技能培训上有了大的突破,形成了特色培训的模式。同时,在完善联合执法、证据共享、案件移交、信息通报等各项制度的建立和具体实施上积极作为,协调处置各类投诉、大要案的查处、专项行动的执行、执法案卷评审等工作,建立起多部门联合执法的长效机制,形成了文化市场监管合力。

3、技术监管手段逐步改善

全省各级文化市场管理部门和机构以网络文化市场计算机监管平台为重点,积极探索文化市场信息化监管新模式。至2010年底,省级网络文化市场计算机监管平台已于文化部和14个市州监管平台实现互联互通,可对全省1900多家网吧内的30余万台计算机终端实行即时动态监管,不仅极大的丰富了监管手段,而且有效地提升了监管效率。部分市州还与公安部门的监控系统并网,对网吧、娱乐场所经营情况进行实时跟踪检查,对避免未成年人进入等问题进行了有效监管。随着网络文化的兴起,各级文化市场管理和综合执法机构逐渐从传统的文化市场领域向新兴文化、从日常市场巡查向网上巡查、从依靠经验办案向依靠技术手段办案转变,基本实现了管理方式和执法方式的转变。

4、文化市场主体得到快速培育

娱乐、演出、艺术品、网吧等传统市场在转型中求发展,突破原有的单一经营模式,跨界融合,拓展新空间、新领域,使传统行业焕发出新的活力与生机。从2014年底开展了互联网上网服务转型升级,以整治服务环境入手,促进多元经营和和跨界融合,推动行业转型升级,引导互联网上网服务行业步入良性发展轨道。与此同时,以网络游戏、网络音乐、网络演出等为代表的新兴网络文化市场,在我省得到了较快发展,成为全省文化市场繁荣发展的新生力量。

5、社会力量监管体系逐步完善

积极引导社会力量参与到市场管理中来,通过与新闻媒体的沟通交流,积极主动的公开执法开展情况,搭建交流平台、宣传报道先进典型等方式,激发群众管理的责任感和使命感,化解管理者与相对人之间的对抗心理,营造文化市场执法的正面效应。主动向社会公布监督举报电话,热情受理群众举报,公开接受社会监督。进一步巩固和发展五老(老干部、老战士、老专家、老教师、老模范)义务监督工作的成果,调整充实完善队伍,提升监督水平。充分发挥省网络文化市场技术监管平台的作用,尝试在娱乐场所与公安系统联网互通,资源共享,建立起便捷、高效、和谐的新型文化市场管理监督体系,将文化市场管理行政执法权力关进制度的笼子里,阳光运行。

6、在维护市场秩序中发挥了积极作用

甘肃各级文化市场管理部门和行政执法机构在省委省政府和文化部的具体领导下,始终坚持打防并举、标本兼治、加强管理、促进繁荣、热情服务、构建和谐的工作思路,在文化市场管理中,从群众最关心、最直接、最现实的焦点问题出发,将日常监管与专项治理有机结合,不断创新方法,加大执法力度,努力解决群众反映强烈的网吧接纳未成年人、非法音像制品泛滥、色情演出活动时有发生等热点问题,深查文化场所内黄赌毒等不法行为,消除安全、消防等隐患,防止未成年人进入。通过培训业主、建立规章、设置电子监管、严管重罚等一系列工作措施,逐步建立了文化市场行之有效的管理模式,形成了抓管理促繁荣的长效管理机制,连续多年没有发生社会关注的事件,取得了较好的工作成绩。

三、存在的主要问题及原因分析

甘肃省文化市场管理工作总体上看平稳有序,多年来全省文化市场没有发生社会焦点事件和重大安全责任事故,各地在管理工作中形成了一些好的办法和制度,正在向好的方向发展,但是,甘肃文化市场管理与沿海经济发达地区比,在管理模式、技术手段和服务市场发展能力等方面还有一定差距。

(一)管理的职责权限不够明确

具体表现:一是管理部门众多,尤其是在省级层面没有确立统一有效的文化市场管理体制,多部门重复安排,效率不高,基层在实际工作中往往难以适从。二是管理权限不明,多个行政部门职能交叉、重复。如在无证照经营场所的管理上,到底由哪个部门管理和取缔,实际操作中就存在很大争议。三是上下部门设置不一致,从省、市(州)、县(区)多级层次上,文化市场行政管理部门的职能设立不一致,上下不顺;四是行政、部门区隔产生的本位主义,即以部门和行政区域来划分管理权和管理范围,导致一个地区一个样,一个部门一个样,沟通衔接的难度比较大。

原因分析:一是目前我省涉及文化市场主管和主要部门就有文化、新闻出版、广电、通信、工商、公安、城市管理等,加上边缘性和关联性协调管理部门要一、二十个。现代管理学认为,对某一事物管理的部门越多,越容易出现管理混乱、职能交叉、效率低下等问题。二是通过对比文化产业行业分类和文化市场管理分类,以及当前文化市场管理的主要法规依据,可以看出政府行政管理部门纳入文化市场管理的范围远远没有涵盖应该管理的所有内容。目前甘肃文化市场管理的重点仍然是一些传统的文化市场,对大量出现的新兴、边缘化文化市场业态,尚未纳入管理范围,缺乏相应的管理法规依据,致使部分文化市场和文化产品处于无人监管、无法监管、放任自流的真空和死角状态,不适应文化市场迅速发展的形势需要。三是行政法主要是规范国家行政管理的法律,它所调整的社会关系极为复杂、广泛、易变,文化市场管理的行政法规也是一样,其内容变化较快,这就要求要不断适应新情况、解决新问题,针对其内容作出及时调整,尤其在我国目前处于体制改革、利益调整、结构重组的社会转型期,行政法律规范更需要经常通过废、改、立的形式,不断进行完善、充实和更新,但甘肃在文化市场地方性法规建设上进程缓慢。

(二)文化市场管理队伍力量薄弱

具体表现:一是大市场小队伍的情况没有得到根本改善。二是文化市场管理人员中,仍有一些法律观念淡薄、政策意识薄弱、不能依法办事的人员。三是很多执法者对于法律边缘规定不能把握,对于政策界限难以界定,让非法经营有机可乘,钻了法律漏洞的空子。四是许多文化市场管理稽查队伍的机构设置和经费存在问题,降低了执法力度,执法队伍总体素质有待提高。五是监管存在盲区,如:网络文化市场、艺术品市场及农村文化市场等。

原因分析:一是虽然甘肃省的市州、县区级综合执法改革已经完成,综合执法机构的编制、经费、人员、车辆等也都基本落实,但实际工作中,编制被占用,执法人员不到岗,与行政机关职能划分不清的情况依然比较严重。二是管理队伍人员结构不尽合理,新进人员少,年龄普遍偏大,晋升渠道窄,改善待遇的途径只有提升行政级别一条路,影响了流动性和积极性。另外,前期事业单位分类改革中兰州市取消了文化市场执法人员的参公管理;定西市改革方案要将文化市场综合执法队伍撤消,职能交由城管负责等等情况,说明了对文化市场行政管理与执法的认识不足,一定程度上让文化市场综合执法队伍感觉履行的职能并不重要,前途堪忧,影响了士气。三是法律专业人员少,全日制法律专业毕业的人员曲指可数,知识结构不合理,需要加强业务技能培训,养成勤于学习、善于学习的良好习惯,培养较高的法律素养,以及认识问题、解决问题的能力。四是全省文化市场行政执法力量相对比较欠缺,人员、装备、经费等局限性较大,存在着队伍小、市场大、任务重、责任大的现实问题。以省文化市场稽查队为例:省文化市场稽查队的工作职责是1996年组建时省编办根据当时的文化市场管理需要核定的工作职能。经过近20年的发展,文化市场经营业态发生了很大变化,加上近年来开展文化市场综合执法改革,赋予了文化市场行政执法队伍新的工作任务,提出了新的工作标准和要求。受职能限制,省队在指导监督基层执法等工作中受到严重制约和影响。自中央编办2006年印发“94号文件要求改革全国文化行政执法体制以来,各省相继积极落实中央精神,开展改革工作。从全国情况看,90%以上的省级执法机构进行了改革,有的改成了执法总队,有的改成了执法局,加强了对基层执法机构的监督指导,省稽查队已远远落后于全国水平,差距较大。另外,省稽查队每年财政拨款120多万,除人员工资外,业务经费只有20万左右,其余没有任何收入,经费明显短缺。因此,为顺利开展工作,当前通过省编办调整省队工作职能显得非常紧迫。五是网络文化等新兴市场既是近年来飞速发展的新型市场行业,也是今后执法监管的重点领域。从我省的实际看,目前在这方面是个短板。没有办理过一件这方面的案件,也没有人才、技术和相关设备,所以要在这方面积极引导。

(三)文化市场发展的环境有待改善

具体表现:一是市场总量小,地区发展不平衡。二是管理中重查办、轻扶持,一抓就死、一放就乱的现象还存在。

原因分析:一是由于文化市场分布点多面广,经营业主构成复杂,其素质也良莠不齐,商人的趋利性和侥幸心理的存在,致使文化市场管理和服务变成一项复杂的系统工程,呈现出动态性、易反复的特点。比如黑网吧现象、文化市场中盗版书刊光碟的生产和售卖、演出市场中的暴力色情演出等,都反映出了甘肃省商品文化市场还很不规范。如果对这些行为不加强管理和惩处,就会愈演愈烈,成为文化市场发展的制约因素,严重损害到精神文明建设。二是对文化市场发展的规划和服务不够。由于经济总量和基础设施落后等原因,缺乏对大企业和大资金来甘肃发展的吸引力,迫切需要改善和更新监督管理方式,为市场发展提供科学的数据支撑和优质的服务。三是文化市场社会组织(行业协会)的发展进展缓慢,缺少专业的队伍和力量,对行业资源整合的能力不够。目前虽然已经成立了甘肃省网吧、演出等行业协会,但协会多依附于政府部门,缺乏自身发展的动力与能力,对会员单位的服务和吸引不足,在发挥行业引领示范和规范市场行为上还有许多需要做的工作。四是管理中一刀切的现象依然存在。如:甘肃的游艺娱乐场所市场准入后由于存在涉赌等问题,社会关注度高,公安部门进行了关闭和取缔,之后在支持合法经营企业正常经营的政策鼓励下,两次放开准入。但由于政策的不确定性,合法经营企业处于观望状态,全省游艺娱乐市场发展仍不景气。

(四)市场管理的法规建设滞后 

具体表现:一是文化市场行政执法缺少法律保障。如在车改的过程中,全省的文化市场执法机构出现了执法单位成立并执法近二十年,却没有作为执法单位的法律依据,机构编制部门不承认其执法地位的尴尬局面。二是对文化市场执法人员执法权益保护上存在不足,相关的法律法规中没有文化执法人员执法权益保护的相关条款。三是文化市场的立法多为部门规章,立法层级底,在需要多部门联合执法或相互协作时执行难度很大。

原因分析:一是由于文化市场行政执法人员认识上的不足,没有认识到行政执法与刑事执法的不同。行政执法有行业的、有综合的、也有政府授权类的,不管那一类行政执法都是以规范为主,强制性的少。执法只讲自己地位、权威,不以规范、劝导为主,而是想把市场主体搞怕的做法是不合时宜的,而是应该通过贯彻执法必严,有为有位,来提升执法队伍的正能量。二是经查阅与文化市场行政执法相关的专业法律法规后,可以发现,在包括《文化市场行政执法管理办法》(文化部令第36号)在内的其他法律规定中,均找不到与文化执法人员执法权益保护相关的条款内容。在与文化市场执法相关的公共法律体系中,虽然有《治安管理处罚法》中规定了对阻碍国家机关工作人员依法执行职务的,将给予治安处罚,甚至在《中华人民共和国刑法》中更明确了妨害公务罪的刑事责任追究方式。但这些规定要么较为笼统,要么过于原则,缺乏对保护文化执法人员执法权益的具体内容设计,以至于缺少实际操作性,不能及时有效地惩处违法犯罪行为,从而无法对侵犯文化执法人员执法权益的行为人构成威慑。在实践中,由于在是否构成妨害公务行为及何种程度属于严重情节等问题的认定上缺乏统一的、简便的、可操作的直接认定标准,个别地方甚至还停留在对文化执法人员的执法活动属不属于国家机关工作人员的公务的讨论中。为此实际上对侵害文化执法人员执法权益的行为人鲜有实质性的制裁,大多数情况下是以教育甚至调解的方式予以解决。缺乏对保护文化执法人员执法权益的具体内容设计,以至于缺少实际操作性,不能及时有效地惩处违法犯罪行为,从而无法对侵犯文化执法人员执法权益的行为人构成威慑。[4]三是对文化市场行政法律法规的内容易于变动的特点把握不足,因而针对市场发展出现的新情况、新问题而进行的政策调整相对较慢,区域性的文化市场管理政策较少出台或在政策的落实上存在不足。四是据梳理统计,可用于文化市场行政执法工作依据的各种法律、法规、规章和规范性文件已近100部,纳入文化执法范畴的职权也有400余项,但目前文化市场行政执法尚无一部综合统一的法律。而一些具体的执法条款又多以市场行业为单位,零散分布在文化、广电、新闻出版、版权以及文物乃至更多领域的相关法律法规中,无法形成一个统一的法律系统,这带来了文化市场管理工作的许多障碍。

四、加强文化市场管理的措施

文化市场管理担负着维护国家文化安全、加强意识形态管理、保护文化市场消费者和未成年人合法权益、维护正常市场秩序等重要任务。文化市场综合执法队伍又是宣传文化战线唯一的一支执法力量,是加强事中事后监管的执行者,需要政府部门充分的认识,给予足够的政策和制度保障。在充分调动文化市场管理部门加强日常监管等常规性管理的同时,还应在承担文化市场应急处置能力、防范行业系统性风险、落实文化市场安全生产、加强网络文化市场管理和事中事后监管等方面积极探索,努力形成便捷高效的管理机制,营造良好的文化市场发展环境。

(一)完善文化市场地方性政策法规

法律,是文化市场管理的保障和依据。立法是管理的根本,有法可依才能让管理者做到严格执法。所以,建立健全法制、加快立法是加强管理文化市场的前提和基础。近期,国务院对66部行政法规的部分条款予以修改,涉及文化市场的就有互联网上网服务场所、营业性演出、娱乐、出版、音像等,按照权责一致的原则进一步明确了文化行政主管部门和相关部门的职责,推进简政放权、放管结合、优化服务改革。中共中央办公厅、国务院办公厅还印发了《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》,要求各地区各部门结合实际进一步深化文化市场综合执法改革,促进文化市场持续健康发展。这是对文化市场主管部门和文化市场行政执法机构的主体的确认,将产生深远意义。当前,一是在制定《甘肃省文化市场行政执法改革的实施意见》的过程中,对长期困扰文化市场发展和管理的因素进行修订,建立起职责明确,结构优化,保障有力的文化市场管理和执法队伍,把中央两办已经明确的事项进一步细化落实,把需要结合实际贯彻的内容做扎实,让文化市场管理在法制的轨道上运行。二是结合文化市场发展动向和热点问题,及时制定和出台市场各行业管理的地方性法规,明确监管的领域和重点。如:甘肃省艺术品市场管理实施意见等。对需要多部门联合管理的行业,要主动沟通,联合发文管理,必要时提交省委省政府出台明确的管理办法。如:甘肃省游艺娱乐场所管理办法要尽快出台,明晰部门职责,给市场一个明确的指向。三是积极推动《文化市场管理法》的研究和出台用法律的形式规范文化市场经营行为,使管理者和执法者做到依法管理有章可循。为人民群众依法享有从事文化活动的权利促进文化事业的健康发展提供法律保障为打击文化市场中的犯罪行为和抑制文化市场中不良现象提供法律武器。

(二)建立便捷高效的管理体制

文化市场监管工作牵涉多个部门,因此,在市场管理过程中,要加强部门的协作,逐步形成一套有效的工作机制、协调机制和交流机制。定期召开联席工作会议,在重大问题上及时沟通、相互支持、相互配合,在专项行动上共同部署、统一步调、统一行动,集中解决群众反映的热点难点问题。文化部门应尽快转变职能,在制度创新的基础上,不断完善改进文化市场的自律机制。加强对文化市场的管理职能,逐步建立以政府调控市场、以市场引导文化的体系框架,进行体系的结构优化。一是要积极发挥省、市各级文化市场管理工作领导小组及其办公室的职能,文化市场行政管理和执法队伍在各级领导小组办公室的领导下,及时分析文化市场出现的新情况、新问题,制定并实施解决这些问题的新途径、新方法。有条件的时候可以将文化娱乐市场、书刊音像市场体育娱乐市场、旅游市场、文物市场等纳入一体化管理,从根本上解决现行管理体制上的弊端。二是对市场主体、综合执法机构、行政主管部门、协作部门的职责进行明确,做到权责一致,不互相推卸责任。三是加强文化市场管理和行政执法力度,规范文化行政审批,加强对演出、艺术品、歌舞娱乐、游艺娱乐、网吧、网络文化经营单位、校园周边文化场所和农村文化市场的监管,实现全领域高效率的管理态势。四是建立完善部门间配合协调、信息共享、通报反馈等工作制度,加强工作信息的交流与传递,形成有关部门各司其职、各负其责、协作配合的良好局面。在继续完善联合执法、证据共享、案件移交、信息通报等各项制度的建立和具体实施上积极作为,协调处置各类投诉、大要案的查处、专项行动的执行、执法案卷评审等工作,真正建立健全联合执法长效机制,形成文化市场监管合力。

(三)强化文化市场综合执法队伍建设

文化市场综合执法队伍是宣传文化战线唯一的一支执法力量,肩负着实现党对意识形态管理的重任。对于治理文化市场来说,一支懂法的、拥有高素质的专业管理队伍是一个重要因素。对文化市场业务了解,对文化市场的特点熟知,对法律的内涵和精神要领了解是文化市场的管理者所必需的,管理者更要懂得如何利用法律来解决管理中遇到的各种复杂问题,在处理问题时能够灵活运用法律条例,准确地把握法律的尺度。改革后的文化市场综合执法队伍对全省文化市场服务、管理和指导作用更强,其法制理念和依法行政能力的好坏强弱,影响着全省文化市场法制理念、道德标准的建立和发展环境的优劣。文化市场公正执法的前题是对法律法规的敬畏,及对文化市场及相关领域法律法规的熟悉,才能及时准确的引用法规条文,对违法行为进行公平公正的行政处罚,对综合执法队伍建设进行正确指导和引导。加之承担着举报案件查处和市场暗访任务,需直接与文化从业者接触,其形象更直接代表党和政府的形象。只有真正树立政府部门法定授权必须为法无授权不可为的理念,让法治观念在行政执法人员内心生根开花,合法公平行使行政执法权力,对违法乱纪行为严厉处罚零容忍,保护和鼓励合法经营,才能在文化市场形成法治风尚,才能奠定法治在文化市场从业者内心至高无上的地位。因此,一是要深入贯彻党的十八大和习近平总书记的系列讲话精神,按照安排部署,立足本职,认真行使法律赋予的权力,推动文化市场的繁荣有序发展。二是要树立起每一个执法个体都是法制思维的宣传者、执行者和践行者的理念,从亮证执法、告知受处罚人正当权利、引用法规依据、执法文书规范制作、正确对待从业者诉求等等细微方面做起,以自身良好的法律素养和依法行政去影响和带动文化市场从业者,营造行政执法的正面效应,真正使文化市场从业者感受到法律的权威,在社会中建立起合理的、能够为社会上大多数人所接受的文化生活规范及道德标准。三是要进一步规范执法操作流程,对执法具体环节和操作步骤作出明确规定,便于执法人员掌握干什么、怎么干、干到什么程度。加强执法管理,执法全过程记录制度,确保所有执法工作有据可查,有效预防随意执法、粗放执法等现象,推进严格规范公正文明执法。四是积极探索行政执法人员资格等级考试制度、制定职务职级并行等实施方案,拓宽文化市场管理和执法人员流动渠道,最大限度的调动管理人员的积极性,建立一支精干的执法队伍。五是围绕重大政治活动,开展好文化市场专项整治行动,打击各种违法违规经营活动,确保我省文化市场的健康有序发展和国家文化安全。

(四)推动文化市场信用体系建设

增强经营者法律意识全面提高经营者素质是促进文化市场健康发展的基础。文化市场经营者应具备良好的法律和职业道德素质这是经营者不断加强自律、成为守法经营者的内在要求。针对甘肃文化市场发展的的实际, 一是要加强对文化市场法律法规的宣传,增强经营者自律意识、法律意识和守法经营的自觉性,进而规范文化市场。二是对文化经营者进行不同层次的培训活动让经营者对文化市场有关法律法规有比较深刻的认识从而提高守法意识树立诚信、自律的经营理念。三是要积极引导经营者培育新兴文化市场业态,进一步发展繁荣我省文化市场。尤其是在网络文化等新兴市场的管理上,要加强管理和引导。四是要加大依法治理的力度促进文化市场康有序发展。文化行政部门要依据文化市场管理的法律法规联合公安、工商、城管等部门从各自职能出发打扶并举堵疏并重,严把市场准入、日常监管、年度审核等环节采取定期检查、突击检查、专项检查、联合检查等多种形式严厉查处娱乐市场、演出市场、音像市场、出版市场、文物市场、电影市场及互联网上网服务场所存在的违法犯罪行为。五是把市场主体纳入信用体系建设。研究制定甘肃省文化市场警示名单制度、文化市场分级分类管理办法等,与相关部门建立信息沟通,不断健全甘肃文化市场信息监管体系。

(五)充分调动社会力量参与监督管理

文化市场分布点广,经营业主构成复杂,其素质也良莠不齐,商人的趋利性和侥幸心理,以及敌对势力在意识形态斗争上的隐藏性,致使文化市场管理和服务变成一项复杂的系统工程,呈现出动态性、易反复的特点。加之全省文化市场行政执法力量相对比较欠缺,人员、装备、经费等局限性较大,存在着队伍小、市场大、任务重、责任大的现实问题,这就要求有更为科学的监督管理方式。一是要充分发挥法律监督作用。要建立健全的文化市场监管的法律法规体系制定和完善文化知识产权保护、文化产业投资、文化企业税收和用地政策等地方性法规和行政规章完善市场执法体系。文化市场各级行政主管部门应建立起纵向垂直和横向平行的监督网络以防止管理和执法过程中的违法、违纪活动,要加大打击非法经营活动的力度、维护合理的文化市场竞争秩序二是积极引导社会力量参与到市场管理中来。要建立群众举报监督机制赋予人民群众以维护秩序、维护自身利益的更大权力,充分调动群众监督的积极性。进一步发挥消费者协会 、文化市场各行业协作等群众团体在维护文化市场秩序、维护市场参与者权益方面的作用三是加强舆论监督。要充分发挥广播、电视、报刊等多种媒体作用加大对文化市场报道的广度和深度以惩恶扬善可以通过建立报道专栏和开展新闻评比活动以推动文化市场舆论监督经常化和规范化的进程四是要积极推进全国文化市场技术监管与服务平台的推广应用, 以提高文化市场管理的科技含量和监管效能。利用好现有的全省网吧监控平台,并积极协调公安等部门共用文化市场监控信息平台,资源信息共享,使文化市场各行业经营场所纳入监控平台管理。

结语

文化市场是社会主义精神文明建设的重要组成部分。推进文化市场监管体系建设,是规范文化市场秩序,保护民族文化创新,维护国家文化安全的客观需要,也是贯彻落实科学发展观,构建社会主义和谐社会,促进经济、社会、文化协调发展的现实要求,事关先进文化建设和社会稳定发展大局。只有深化文化体制改革,加强文化市场管理顶层设计,积极探索便捷高效的体制机制,丰富管理的方式手段,调动市场活力,更好的促进文化事业文化产业繁荣发展。

    参考文献 

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  文:

[1] 周翔宇.《文化市场综合执法体制研究》,中央民族大家硕士学位论文,2013.06.

[2]周翔宇.《大部制视角下的文化市场综合执法改革》,周口师范学院学报,2013.01 .

[3] 浙江省文化厅《文化市场综合行政执法新探》,浙江大学出版社,2009.07.